——解讀《國內通程航班管理辦法》
本報記者 潘瑾瑜
日前，民航局印發(fā)《國內通程航班管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），對國內通程航班（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通程航班”）的基本原則與適用范圍、參與方的權利與義務(wù)、事前事中事后等工作要求、行業(yè)監督與支持政策等作出了全面系統的規定?！掇k法》的編制背景是怎樣的，對于推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展將帶來(lái)哪些積極影響？《辦法》確立了哪些基本原則，將如何更好促進(jìn)通程航班的平臺建設和監督管理工作？下一步，還將開(kāi)展哪些創(chuàng )新“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”服務(wù)模式的相關(guān)工作？圍繞這些問(wèn)題，記者作了采訪(fǎng)。
優(yōu)化頂層設計推動(dòng)增量提質(zhì)
由拉薩到成都，再由成都到北京，兩段航程、一次值機、行李直掛，其間只需70分鐘在天府機場(chǎng)高效中轉——7月25日，國內首條出藏的中轉通程快線(xiàn)拉薩貢嘎—成都天府—北京首都航線(xiàn)完成了首個(gè)通程航班的飛行。這條“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”中轉通程快線(xiàn)在不增加資源投入和安全運行保障壓力的前提下，有效提升西藏航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )通達性，為西藏地區人民群眾提供了更多的出行選擇。
“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”是在國內外理論研究與實(shí)踐基礎上，立足新時(shí)代、新國情提出的一種航空運輸服務(wù)模式創(chuàng )新，它指的是以通程航班為主要載體，以中轉便利化為支撐，依托信息化、數字化平臺，構建干線(xiàn)、支線(xiàn)、通航短途運輸間航線(xiàn)互聯(lián)、機場(chǎng)互通的航空運輸網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現國內主要城市高效暢通、偏遠地區城市有效連通，最終形成“全國民航一張網(wǎng)”。
2021年底，民航局印發(fā)《創(chuàng )新“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”服務(wù)模式實(shí)施意見(jiàn)》。為了形成試點(diǎn)帶動(dòng)示范效應，民航局相繼批復了鄂爾多斯、云南、成都天府—拉薩、新疆等試點(diǎn)工程，統籌清算中心建設“通程航班服務(wù)管理平臺”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通程平臺”），實(shí)施通程航班信息錄入、政府服務(wù)監管等職能；支持中國航信建設“民航中轉旅客服務(wù)平臺”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中轉平臺”），解決地面服務(wù)操作信息化保障問(wèn)題，使兩大平臺為“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”信息化、數字化應用提供了有力保障。數據顯示，截至2023年9月14日，通程平臺共加入航空公司35家、機場(chǎng)142個(gè)、航空銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )平臺5個(gè)，共組合通程航班3046班，新增城市對816組，日均航班執行數量和服務(wù)旅客量較2023年3月底分別增長(cháng)841%、1216%；中轉平臺共上線(xiàn)機場(chǎng)204個(gè)，小程序端注冊旅客達到47.6萬(wàn)人，服務(wù)旅客26.9萬(wàn)人次，共保障1328萬(wàn)人次中轉旅客辦理一次值機、1381萬(wàn)件行李辦理行李直掛。
“當前，‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’航空運輸網(wǎng)絡(luò )體系建設已經(jīng)站在了新的起點(diǎn)上，正處于增量提質(zhì)的關(guān)鍵時(shí)期”。民航局運輸司相關(guān)負責人表示，為了進(jìn)一步推廣通程航班業(yè)務(wù)，規范國內通程航班市場(chǎng)主體行為，明確國內通程航班業(yè)務(wù)開(kāi)展流程及管理要求，鼓勵各方參與并推廣通程航班服務(wù)，亟須出臺《辦法》這樣的規范性文件加強頂層規劃、指導行業(yè)實(shí)踐。
中國民航科學(xué)技術(shù)研究院航空運輸研究所主任經(jīng)濟師鐘山分析認為，《辦法》對于行業(yè)發(fā)展具有多方面意義?！啊掇k法》將在國內航空市場(chǎng)上更好推廣應用‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’與通程航班，這將進(jìn)一步激發(fā)釋放國內市場(chǎng)潛力，增強行業(yè)發(fā)展韌性；這也有利于在不增加時(shí)刻資源增量投入的情況下，通過(guò)服務(wù)模式創(chuàng )新增加航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )供給，有效滿(mǎn)足老百姓出行需求，緩解時(shí)刻資源緊張局面，實(shí)現降本增效，助力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’與通程航班服務(wù)在行業(yè)內更加廣泛地應用，也將促進(jìn)國產(chǎn)民機多飛多用、深挖潛力，為成熟商業(yè)運行探索路徑、積累經(jīng)驗。此外，‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’與通程航班以有效市場(chǎng)和有為政府推動(dòng)形成中國示范案例，實(shí)現‘一次支付、一次值機、一次安檢、行李直掛、全程無(wú)憂(yōu)’通程航班服務(wù)標準，是世界范圍內的管理創(chuàng )新?！掇k法》實(shí)施后，行業(yè)主管部門(mén)將積極推動(dòng)‘干支通，全網(wǎng)聯(lián)’標準‘走出去’，夯實(shí)民航企業(yè)合作基礎，拓展合作空間，引領(lǐng)國際合作，擦亮中國民航服務(wù)品牌”。
值得注意的是，《辦法》還將進(jìn)一步促進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò )體系構建，助力區域協(xié)調發(fā)展和鄉村振興，保障偏遠地區居民基本出行需求和權利。未來(lái)，將有更多三、四線(xiàn)城市居民通過(guò)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”和通程航班開(kāi)啟他們的首乘之旅。
提供統一規范明確發(fā)展導向
作為行業(yè)規范性文件，《辦法》規定了哪些具體事項，將如何為通程航班的運行、管理提供指導？
從文件中可以看到，《辦法》明確了國內通程航班的基本概念、服務(wù)標準、基本原則等，為后續開(kāi)展通程航班業(yè)務(wù)的運行、監管、統計等提供支撐；明確了通程航班參與主體的職責、權利與義務(wù)和國內通程航班主體多元的特征，明確回答了“誰(shuí)能做、誰(shuí)來(lái)做、做什么、怎么做”的問(wèn)題；按照國內通程航班事前、事中、事后的流程開(kāi)展明確了相關(guān)業(yè)務(wù)流程及監管事項，實(shí)現了全流程閉環(huán)管理；明確了相關(guān)政策支持體系，注重服務(wù)國家戰略，深入支持鄉村振興，圍繞企業(yè)在國內通程航班實(shí)際運行中涉及的相關(guān)痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，持續強化通程航班的政策供給與資源保障，更好地滿(mǎn)足偏遠地區旅客出行需求。
云南瀘沽湖是我國著(zhù)名的旅游勝地，今年，隨著(zhù)景區正常開(kāi)放，各地游客接踵而至。瀘沽湖機場(chǎng)一方面大力發(fā)展通程航班，通過(guò)通程平臺備案通程航線(xiàn)19條，覆蓋了北京、上海、武漢、青島、南京等主要客源城市；另一方面，協(xié)調航空公司向當地及臨近地區旅客提供折扣，對優(yōu)惠票價(jià)及昆明機場(chǎng)“經(jīng)昆飛易暢轉”等優(yōu)惠政策加大宣傳力度，充分挖掘市場(chǎng)潛力。今年上半年，瀘沽湖機場(chǎng)共向昆明樞紐貢獻中轉旅客吞吐量1.07萬(wàn)人次，協(xié)同運輸量1.42萬(wàn)人次，經(jīng)昆中轉旅客占機場(chǎng)旅客吞吐量的75%。
可以看出，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班是一項涉及旅客出行全流程、行業(yè)發(fā)展全要素、關(guān)聯(lián)主體多部門(mén)的系統性工程，既涉及政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì )各個(gè)主體，也涉及規劃、建設、運營(yíng)、監管各個(gè)環(huán)節，具有主體多元、流程復雜、要素集聚等特征，必須以系統思維來(lái)推進(jìn)?；趯ΜF階段“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班的認識，《辦法》提出了“堅持市場(chǎng)主導”“堅持政府引導”“堅持安全發(fā)展”“堅持智慧賦能”四個(gè)基本原則。
這些基本原則的提出有哪些必要性？民航局運輸司相關(guān)負責人表示，從發(fā)展階段來(lái)看，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班既要立足市場(chǎng)化發(fā)展，也離不開(kāi)政府培育。一方面，要突出“有效市場(chǎng)”，充分發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置的決定性作用，支持行業(yè)單位自愿開(kāi)展通程航班合作，加快推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò )體系建設，構建全國統一的民航大市場(chǎng)；另一方面，要強化“有為政府”，進(jìn)一步深化“放管服”改革，優(yōu)化政策體系供給，強化監督落實(shí)，確保行業(yè)資源實(shí)現高效配置，加快構建“廣覆蓋、多層次、差異化”的國內航線(xiàn)航班網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現“人享其行”。
從發(fā)展目標來(lái)看，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班以提升旅客體驗作為根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，而網(wǎng)絡(luò )服務(wù)能力的提升既包括航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )的通達性，也包括航線(xiàn)的安全運行水平與服務(wù)品質(zhì)。堅持“安全第一”，為旅客提供快速、便捷、舒適、準點(diǎn)的出行服務(wù)，才能實(shí)現規?；涂沙掷m發(fā)展，更好推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”通程航班服務(wù)提質(zhì)擴面。
從發(fā)展效果來(lái)看，“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班作為智慧民航建設的重要舉措，在不增加航線(xiàn)、航班、運力等資源投入的前提下，能夠以航空市場(chǎng)內需釋放和企業(yè)內部挖潛，增強旅客黏性，增加機場(chǎng)、航企的主業(yè)收入；通過(guò)中轉數字化雙平臺建設，便利中轉旅客在機場(chǎng)停留時(shí)體驗餐飲、休閑、旅游、購物，帶來(lái)非航收入，形成新的收益增長(cháng)點(diǎn)；在技術(shù)集成驅動(dòng)下，還可降低人工、設施投入成本。這種降本增效能夠充分調動(dòng)企業(yè)的積極性，進(jìn)一步推動(dòng)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”行穩致遠。
促進(jìn)多方參與攜手共同發(fā)力
“一次支付、一次值機、一次安檢、行李直掛、全程無(wú)憂(yōu)”是通程航班旅客能夠享受的便捷服務(wù)，而在這背后，從前期的協(xié)議簽訂、系統對接、信息錄入，到通程航班的客票銷(xiāo)售、旅客值機、旅客中轉、行李托運，再到后期的銷(xiāo)售過(guò)程要求、不正常保障、數據報送、行業(yè)監管與自律，通程航班的運行涉及諸多環(huán)節。作為與《中國民用航空國內航線(xiàn)經(jīng)營(yíng)許可規定》《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規定》《航班正常管理規定》《民用航空安全檢查規則》配套的重要行政規范性文件，《辦法》也將成為行業(yè)監管工具箱建設的重要組成部分，進(jìn)一步強化通程航班的平臺建設與監管工作。
鐘山認為，《辦法》實(shí)施后，將通過(guò)明確清晰各主體的相關(guān)職責，促進(jìn)部門(mén)間相互配合，實(shí)現目標同向、靶向發(fā)力。在平臺建設方面，《辦法》將有利于通程航班各主體多方參與、共同發(fā)力，完善相關(guān)工作機制與合作模式，簡(jiǎn)化相關(guān)工作流程，不斷優(yōu)化通程平臺和中轉平臺功能，實(shí)現數字化雙平臺融合發(fā)展，實(shí)現數據共享、保障有力。圍繞數字安全，《辦法》也明確了數字化雙平臺與第三方信息化平臺的安全責任與要求，完善了數據相關(guān)管理體系。在監督管理方面，《辦法》將促進(jìn)行業(yè)與協(xié)會(huì )、民航與社會(huì )共同形成合力，形成圍繞“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”與通程航班關(guān)鍵資源目標同向、措施一體的政策體系，強化政策協(xié)同，也將推動(dòng)通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現監管的數字化、智慧化，便于后續各項工作的落地實(shí)施監督。
民航局運輸司相關(guān)負責人介紹，下一步，圍繞創(chuàng )新“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”服務(wù)模式，行業(yè)還將從多方面采取措施，持續發(fā)力。一是進(jìn)一步提高政治站位，科學(xué)謀劃頂層設計。全行業(yè)將認真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，樹(shù)牢全局意識和系統觀(guān)念，全面推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”各項工作，將“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”下一步工作納入《“十四五”航空運輸網(wǎng)絡(luò )專(zhuān)項規劃》中期修編內容，并做好與其他規劃的銜接；同時(shí)依托民航局“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò )體系推進(jìn)工作專(zhuān)班，統籌推進(jìn)航權時(shí)刻、機隊引進(jìn)、運價(jià)管理、安檢流程、設施優(yōu)化、財經(jīng)保障以及預先飛行計劃管理等政策優(yōu)化工作，并研究建立“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”工作推進(jìn)成效評價(jià)指標體系和督辦機制，抓實(shí)抓細監督落實(shí)。
二是深入實(shí)施改革創(chuàng )新，構建高質(zhì)量航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )體系。進(jìn)一步總結經(jīng)驗、固化機制，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的前提下，深入實(shí)施鄂爾多斯、云南、新疆、天府—拉薩試點(diǎn)工程，推動(dòng)試點(diǎn)提質(zhì)擴面；積極支持國產(chǎn)民機服務(wù)“干支通”航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )，拓展市場(chǎng)化發(fā)展空間；聚焦“通堵點(diǎn)、補斷點(diǎn)”，堅持安全第一，積極穩妥發(fā)展通航短途運輸；引導航空公司通過(guò)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”形成各具特色的發(fā)展模式和服務(wù)品牌，為旅客提供差異化、個(gè)性化服務(wù)；鼓勵引導市場(chǎng)主體進(jìn)一步豐富中轉服務(wù)內容，提升中轉服務(wù)的精細化、精準化水平；持續推進(jìn)“中轉+”產(chǎn)品打造，營(yíng)造良好行業(yè)發(fā)展生態(tài)。
三是不斷提升政策協(xié)同水平，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。持續更新發(fā)布《民航旅客中轉便利化實(shí)施指南》，完善通程航班標準規范體系；充分發(fā)揮中國航協(xié)、中國民用機場(chǎng)協(xié)會(huì )等行業(yè)協(xié)會(huì )作用，制定服務(wù)標準，加強行業(yè)自律，引導市場(chǎng)主體提升服務(wù)品質(zhì)；不斷優(yōu)化通程平臺和中轉平臺功能，加強基層一線(xiàn)人員培訓，扎實(shí)推進(jìn)“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”數字化雙平臺融合發(fā)展，實(shí)現數據共享、保障有力；強化航線(xiàn)航班、時(shí)刻管理、財經(jīng)等方面政策供給，引導航空公司、機場(chǎng)運營(yíng)通程航班，擴大市場(chǎng)覆蓋面；積極宣傳推廣中國方案，輸出中國“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”標準體系，引導各國形成共識、加強合作，加快推動(dòng)形成全球民航戰略合作新格局。